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河北省旅游行业党风廉政建设形势研究

河北省旅游局课题组

 

    本课题调研根据国家旅游局的安排部署,驻河北省旅游局纪检组、河北省社科院旅游研究中心、河北省旅游研究会共同组织实施,历时近三个月。重点围绕河北省旅游行业党风廉政建设面临的机制、制度、教育、监督、查处案件等带有共性的问题,剖析专项资金管理使用、等级评定、旅游规划、招徕奖励以及容易发生腐败的其它关键环节,就如何建立健全惩防体系和权力运行监控机制、做好旅游行业党风廉政建设开展深入研究。

   一、调研重点、方法、对象和范围

   调研过程包括两大环节:

   第一是问卷调查。课题组根据旅游行业主管部门、旅行社、景区、宾馆饭店、院校、科研等单位特点,分别设计了六张问卷,每张问卷设16—19题,包括单选题、多选题和简述题,总计101题。调查问卷由省旅游局纪检组统一发送电子文本,各设区市旅游局纪检组负责印刷、发放和收回,总计发放53000余份,收回49023份,随即安排专业人员对调查问卷进行统计分析、制作图表。

   第二是走访座谈。课题组前往部分设区市,深入重点景区、旅行社、宾馆饭店,就全省旅游行业党风廉政建设形势、当前存在的共性问题、加强党风廉政建设的意见建议等与旅游企业领导和员工面对面访谈交流,与省、市、县旅游局干部职工进行广泛的沟通探讨。

   驻河北省旅游局纪检组对调研工作全程给予高度关注、密切跟踪,除在调研启动之际向全省旅游系统专门发文、对问卷调查和走访座谈进行安排部署外,还在调研期间召集各设区市旅游局纪检组进行调度督导,多次听取课题组汇报。各市旅游局和旅游企业干部职工以高度的责任心踊跃答卷、在座谈中畅所欲言,积极建言献策,提供了大量很有价值的意见建议。课题组在调研过程中,深刻感受到旅游行业广大干部职工对党中央强力抓反腐、推进党风廉政建设的真心拥护、大力支持。

   二、当前党风廉政建设形势分析

   近年来特别是党的十八大以来,我省各级旅游主管部门和旅游系统各级党组织认真贯彻中央反腐倡廉的系列安排部署,以落实中央八项规定和开展党的群众路线教育实践活动为抓手,党风廉政建设和反腐败工作取得了新的进展。全省旅游行业从四个方面加强和改进了工作:一是完善规章制度,建立长效机制;二是创新工作方法,强化刚性约束;三是规范资金管理,注重绩效考核;四是狠抓关键环节,塑造良好形象。省旅游局党组先后制定了《关于落实党风廉政建设党组主体责任、纪检监督责任的实施意见》,《贯彻落实<建立健全惩治和预防腐败体系2013-2017年工作规划>工作方案》和《2014年党风廉政建设和反腐败工作任务的分工意见》以及《驻河北省旅游局纪检监察机构履行监督责任的实施办法》等,明确了党风廉政建设责任制,党组主体责任和纪检组监督责任,明确了局领导班子成员按职能分工所承担的党风廉政建设和反腐败工作任务。省旅游局党组明确班子成员以党风带作风,在工作中完善了《河北省旅游局工作规则》、《行政管理基本制度》和《河北省旅游局为民服务提质提效专项行动工作方案》。会同省财政厅研究制定了《河北省省级旅游发展专项资金使用管理办法》,从专家评审、信息化管理和资金监督制度进一步完善了事前预警、事中监控、事后督查的全过程监控模式。在对旅游规划的管理上,制定了《河北省旅游规划单位资质管理实施细则》,制定了《关于加强旅游规划管理的若干意见》,研发了“河北省旅游规划库”,修订了《政务服务》、《零障碍服务全过程协办制度》等规章制度。在省级层面,全面落实了机关工作标准化、政务工作规范化、制度建设系统化,形成了反腐防控良好局面。近十年来,全省旅游行业没有出现严重违纪违规的重大案件。2013年坚持“节俭务实、贴近群众”的办会原则,成功举办第18届中国北方旅游交易会,被确定为中共河北省委落实党的群众路线教育实践活动重要成果,成为全省教育实践活动亮点。调研中,全省大多数干部职工对旅游行业党风廉政建设的总体状况,对开展党的群众路线教育实践活动以来的变化和成果给予了充分肯定。

   在对旅游行业党风廉政建设总体上给予基本肯定的同时,在座谈交流和调查问卷中也集中反映了以下问题:

   (一)面对旅游业快速发展形势,党风廉政建设存在不适应的状况

    近年来,河北省旅游业一直保持快速增长态势。2013年,国内外游客达到2.7亿人次,旅游业总收入达到2010.1亿元,分别比上年增长17.7%和26.6%。随着旅游产业的快速发展和总体规模不断扩大,涉及旅游产业发展的事项多了起来,使旅游行业在由行业管理转向产业管理过程中工作方式、管理手段出现不适应问题,旅游行业党风廉政建设没有完全跟上快速发展的形势需要,主要差距在于:

   1.权力运行监控机制、惩治和预防腐败体系建设不到位。各级旅游主管部门和较大的国有企业党的组织和纪检监察机构基本建立,但权力运行监控机制和惩防体系建设还不完善,或建立了而未运行,只是当做摆设,未能发挥应有作用;在调查的涉旅企业中,部分存在党组织不健全,没有纪检监察机构或专兼职纪检监察人员,还有的没有开展相关的制度建设,对惩防体系认识不足。

   2.反腐倡廉教育、廉政文化建设开展不理想。从主管部门到涉旅企业,反腐倡廉宣传教育尚未形成强大的舆论氛围。一些主管部门的纪检组长、机关党委书记表示,反腐倡廉宣传教育并未真正入心入脑,特别是廉政意识教育跟不上,实际上走了过场。

   (二)旅游行业管理手段单一,市场化程度不够高

   政府主导型发展战略始于旅游业起步的改革开放之初,对促进旅游业发展发挥了巨大作用。政府主导型发展战略是旅游业发展的一条基本经验。由于旅游业的快速发展,基础设施、接待设施、旅游景区(点)难以满足旅游消费的需求,旅游业先后提出了“内资外资并用”、多元化投入等发展方针,使旅游业成为了对外开放的排头兵。随着改革开放和市场经济快速发展,社会投资已逐步占据了主导性地位。但是,个别地方和旅游主管部门对旅游行业的管理手段依然保留着改革开放初期的烙印和痕迹,在行政手段、长官意志等方面有所表现,对运用市场手段还不习惯。这不仅与市场经济发展的客观规律不适应,而且为滋生腐败提供了温床。在调研问卷和座谈中,各地反映较多的现象包括:

   1.制度落实不力。从调查问卷和座谈中了解到,县级以上旅游主管部门和国有涉旅企事业单位,基本都建立完善了党风廉政建设、用人制度、资金管理、项目管理制度等。从建章立制上省级优于市级、市级优于县级。从制度落实来看,存在制度执行力递减的问题,一些制度到了基层基本就失去了约束力和制约力,制度落实和执行成了党风廉政建设的薄弱环节,“上有政策,下有对策”、“有令不行,有禁不止”的现象还时有发生。

   2.对旅游专项资金的使用。从省级层面看,我省旅游专项资金近年来从几千万到几个亿,数额增加达十倍。从各设区市和一些旅游产业发展较好的市县看,也不同程度的增加了旅游产业发展专项资金。首先,应该肯定的是,这是我省旅游业发展难得的好时机。但是,对全省旅游专项资金的“申请使用、公开透明、总体平衡、重点发展”等问题还是提出了质疑。有个别单位反映,在专项资金的支持上,还存在着资金使用较散,重点不够集中的问题,有的存在照顾平衡的现象,个别项目存在着漏洞。另外对专项资金的使用是否局限在4A以上景区,一些有潜力的3A、2A景区是否也应该支持一下等。

   3.对旅游规划编制的反映。我省旅游业的迅速发展推动了旅游规划市场的发展,省内旅游规划资质单位已由几家发展到二十几家,全国各地旅游规划资质单位也大量涌进我省市场,各地旅游规划编制费用支出加大。虽然省级层面制定了若干旅游规划管理的制度办法,但在调研中一些市县反映在规划委托、评审和立项等环节存在管理不规范的问题。在对规划单位进行调研时反映,从省级层面应把旅游规划摆在全省旅游业发展的战略位置上全盘考虑,加强对规划的后期评议和效益评估,促进全省旅游规划不断创新。

   4.对向第三方购买服务的反映。从市场经济的发展规律看,政府要逐步向第三方购买服务来提升政府的能力水平。目前我省旅游主管部门从大型的招商会、交流会,到一个课题、一个规划或一个项目,向社会购买服务的越来越多,但由于旅游业活动越来越频繁,涉及面越来越广,在购买服务上存在跑冒滴漏的现象。

   5.对旅游行业在宣传推介上的反映。在基层对受访群众调研中,对旅游宣传推介费用提出的质疑是,宣传推介内容不够丰富,全面性方面没有完全兼顾,一些宣传品制作存在过度装潢现象。

   6.个别旅游主管部门“脸难看,门难进,事难办”和吃拿卡要等现象不同程度存在。个别单位和部门责任心不强,服务不到位,工作作风拖沓。有些基层单位的领导反映,一些上级部门领导权力过于集中也是造成这些问题的主要原因。

   (三)党风廉政建设受到行业管理体制的制约

   旅游业是由若干行业组成,旅游主管部门与行业(系统)内的企业、单位一般没有隶属关系,只能行使行业管理职能。如果说,在行业管理事项、旅游专项资金管理使用等方面,旅游局的工作可以涉及到行业(系统)内的企业和单位;那么,在行业党风廉政建设方面却缺少制度保障,缺乏有效手段。各级行业主管部门抓党风廉政建设仅限于本级行政机关范围内。例如:省旅游局党组部署党风廉政建设工作、驻局纪检组履行党风廉政建设监督职责,都止于省旅游局机关,不能统管各设区市旅游局和行业(系统)内的基层单位。省、市、县旅游局的党风廉政建设分别由所在省、市、县的党委、纪检委领导和部署;基层企业单位的党风廉政建设同样由所在地的党委、纪检委负责。作为旅游行业主管部门,如何在现行管理体制下抓好全行业(系统)党风廉政建设,是一个有待研究探讨的课题。

   (四)党风廉政建设存在职责不清现象,旅游主管部门纪检监察机构自身建设有待加强

   与其他行业党风廉政建设面临的问题一样,旅游行业主管部门也存在对党风廉政建设工作主体责任、监督责任界定不明确,存在错位、缺位、越位、失位情况。

   1.有些单位认为党组是领导主体而不是工作主体,抓党风廉政建设是派驻纪检监察机构的任务;在实际工作中,纪检组实际承担了党组的责任主体职责,形成纪检组自己说给自己听、自己做给自己看,而纪检部门主业荒疏,该管的没管,该监督的没监督。

   2.纪检监察部门处境尴尬,难以履行监督责任。有的单位领导把纪检监督当做包袱,不让纪检人员参与资金使用、项目招标等方面的监督,导致漏监、虚监;有个别单位在工作纪律方面发生问题,市纪委要求纪检组进行处理,单位领导却要求纪检组赶快灭火,搞的纪检组无所适从。

   3.受方方面面因素牵连较多,派驻纪检监察机构履行职责顾虑较多(纪检组的人财物管理归所在单位,经费车辆等保障要由所在单位提供;纪检干部的评先评优要由所在单位推荐)。此外,监督同级党委难落实,更难以被理解,有个纪检组长因工作与一把手拍桌子,很快就被调整离开了。有的纪检组长因此转岗或找理由少去驻在部门上班。

   4.纪检监察部门人手不够、动力不足。很多单位纪检监察岗位实际就设置纪检组长一个人,还要兼顾单位其它工作,一人接受上级10余个部门的业务指导。临时找人帮忙,派来的都是年龄大、不愿干的人。此外,纪检监察干部进出渠道不畅,上升空间有限,普遍存在队伍不稳现象。

   (五)一些单位在贯彻八项规定中出现种种偏差,造成一些负面影响

   在走访座谈中,一些基层单位员工反映,领导怕担责任,在贯彻中央八项规定过程中持求稳心态,正常的该办的事情也全给停了。不仅停发了例行发放的有限的年节奖金,连政策规定必须发放的劳动保护用品也停发了。工人要洗洗手,连肥皂毛巾也没有。以往例行的慰问军烈属、慰问离退休人员也不去慰问了,由此引来基层员工一些抱怨。

   反腐重压之下,一些部门领导和工作人员顾虑重重,瞻前顾后,保持“明哲保身,但求无过”,“宁可不作为也不乱作为”消极状态。在走访座谈中,一些基层单位领导反映,政府部门办事拖拉、效率低下;本来很简单的事,拖好长时间也办不成。“现在观望的多,真心扑下身子替你办事的少了。”“群众路线教育需要照镜子、正衣冠,目的是为了促进发展;现在有些人光照镜子,不正衣冠,办事效率降低了,实际上影响了发展。”“反腐应当接地气”,这是在走访座谈中听到较多的一句话,“希望看到新面貌,提高效率,促进发展。”

   三、措施和建议

   课题组在问卷调查和走访座谈中,始终把深入分析当前形势和存在的共性问题、征询加强党风廉政建设的建议作为主线。关于对当前一些地方滋生腐败和不正之风的主要原因分析,在问卷调查和走访座谈中获得了基本一致的意见。

   针对当前党风廉政建设方面的问题及其形成原因,从哪些方面入手开展防范和治理?调查问卷统计列举了旅游行业干部职工对加强党风廉政建设的希望和建议。

 

 

对加强党风廉政建设的希望和建议

(多选题)

序号

选    项

占总数 %

A

坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防、认真解决反腐倡廉中的突出问题,明确重点、狠抓落实

71.1%

B

加强对权力运行的制约和监督,推进反腐倡廉法规制度建设,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制

73.0%

C

坚持惩治和预防腐败两手抓、两手都要硬,全面推进惩治和预防腐败体系建设

65.2%

D

不折不扣落实中央“八项规定”,正文风、改会风、转作风、树新风,做到言必信、行必果

71.1%

E

领导干部要严格执行廉洁从政有关规定,从自身做起、从具体事项做起,密切联系群众,反对形式主义、官僚主义。认真执行各项规定,自觉接受监督

62.3%

F

要加强反腐倡廉教育和廉政文化建设

60.3%

G

加强和完善纪检监察机构建设,努力打造忠诚可靠、刚正不阿、秉公执纪的纪检监察干部队伍

55.9%

H

完善监督制约机制,充分发挥党组织、人民群众和新闻舆论的监督作用

58.8%

 

   综合分析问卷调查和走访座谈中收集的意见建议,经与有关部门专家、领导沟通交流,课题组就当前如何抓好旅游行业党风廉政建设提出以下建议:

   (一)在现行行业管理体制框架下,要着力解决两个不适应问题,处理好党风廉政建设与行业发展的关系。

   党风廉政建设与旅游业快速发展形势不适应,旅游行业管理手段与市场经济发展的客观规律不适应,从根本上说涉及如何处理好政府与市场的关系问题。

对旅游业而言,关键要发挥好市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府的统筹引领作用。政府着重在对外形象宣传、旅游规划、人才培训、公共服务建设等方面发挥引导作用,在旅游投资、景区建设、产品开发、市场价格和服务质量等方面,应充分运用和发挥市场的作用。这种分工并不是单纯理论和形式上的,而是表现在旅游业发展的具体实践中。推进旅游业的转型升级和改革发展,需要进一步加快政府职能转变,进一步推动旅游市场开放,进一步破解深层次的体制机制障碍,同时要按照党风廉政建设、反腐倡廉的内在要求,综合施策,建章立制,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制,以党风廉政建设新成效推动和促进实现旅游产业新发展。

   在现行的行业管理体制内,各级旅游主管部门首先要通过制度体系建设把旅游部门的各方面权力约束好、管控好,切实“把权力关进笼子里”;其次要管好自己的人,坚决查处和纠正部分工作人员有法不依、执法不严以及不作为、乱作为等违法违规行为,重大案件可以实行纵向督办、联合查办;第三要以党风建设带动促进政风建设,进而以优良的政风引领带动整个旅游行业的行风建设。

   (二)突出关键环节,抓住管控重点,强力推进惩防体系和权力运行监控机制建设

   要通过推进惩防体系和权力运行监控机制建设,全面查找旅游主管部门每项权力运行的廉政风险点,进而有针对性地制定和落实防控措施。

   目前,旅游主管部门直接管理的行政事务范围广泛。按现行管理层级划分,省级旅游主管部门管辖的主要行政事务包括以下内容:

   1.旅行社招徕游客奖励资金审批工作;

   2.导游员资格考试、等级考试工作;

   3.导游员年审和导游证(IC卡)办理工作;

   4.旅游规划单位资质认定与复核工作;

   5.旅游招商引资工作;

   6.A级旅游景区和星级旅游饭店评定与复核工作;

   7.旅游商品和装备管理工作;

   8.省级工农业旅游示范点评定;

   9.宣传推介资金管理工作;

   10.省级旅游专项资金使用管理工作。

   市级、县级旅游主管部门也都各自掌管范围不等的行政管理权力,有些权力还相互有所交集。因此,各级旅游主管部门应从建立健全抓党风廉政建设责任制的体制机制制度入手,明确岗位,明确分工,切实加强党风廉政建设主体责任的落实,建立惩治和预防腐败体系,把每一项权力都纳入其中。对于容易产生腐败的关键环节要作为管控重点,突出抓好防控措施。要大力宣传、全面贯彻落实《旅游法》,严格依法办事,完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与相结合的旅游市场监管体系;对于各种违法行为要依法予以严惩。

   (三)加强纪检监察机构自身建设,认真落实监督责任

   纪检监察工作是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,对推进旅游行业党风廉政建设负有重要职责。当前,围绕实现反腐败治理体系和治理能力的科学化、现代化,各级纪检监察机关正在全面推进转职能、转方式、转作风。认真抓好“三转”工作,切实加强自身建设,进一步聚焦中心、突出主业,强化监督力量,是把党风廉政建设和反腐败工作引向深入的重要举措。

   针对前面列举的旅游行业主管部门纪检监察机构自身建设面临的问题,应着重从以下几个方面解决:

   1.要认真处理好纪检监察机构与派驻单位的关系。派驻纪检组在上级纪委、监察局领导下,和在派驻单位党组领导下行使监督权利、落实监督责任。在监督过程中要把握好“度”,做到不包揽、不越位、不失位。

   2.要认真处理好与驻在单位党组的关系。发挥党组的主体责任,加强机关内部纪检监察机构建设。积极参加党组集体领导,敢于发表意见、坚持原则;主动提出工作建议,为党组当好参谋助手。

   3.要建立健全加强监督的制度体系,落实相关监督职责。包括知情权、参与权、建议权、查处权、报告权、否决权等。特别是在研究“三重一大”问题时,要征求和听取纪检组的重要意见,自觉接受纪检组监督。

   4.建议上级纪委监察局要对派驻机构干部的学习培训、考核奖励、轮岗交流、考察任免等与纪委机关干部一并考虑,同部署、同考核、同奖惩,不断激发派驻机构干部的积极性。

   关于在座谈走访中基层单位干部职工反映的“贯彻八项规定出现种种偏差和负面影响”问题,应当引起各级领导高度关注。要正确把握党风廉政建设方向,处理好党风廉政建设与发展的关系、与改进服务的关系、与创建发展环境的关系,通过抓好党风廉政建设,达到提高效率、改进工作、调动积极性、促进产业发展的目的。

 

河北省《旅游行业党风廉政建设形势研究》
课题组成员

    顾   问:

    黄利锋  河北省纪委研究室主任

    组   长:

    高国明  河北省旅游局纪检组长、监察专员

    执行组长:

    高海生  河北省社会科学院旅游研究中心研究员、河北省旅游研究会副会长、秘书长

    副组长:

    武振钧  河北省旅游研究会特约研究员

    杜振兴  河北省旅游研究会特约研究员

    成 员:

    张兴合  河北省旅游局纪检组副组长、监察室主任

    舒  艳  河北省旅游局机关党委专职副书记

    王  考  河北省旅游局政策法规处处长

    陈  胜  河北省社会科学院旅游研究中心助理研究员

    张  葳  河北省社会科学院旅游研究中心助理研究员

    聂学东  河北省旅游研究会规划设计研究院助理研究员

    高令显  河北省旅游局纪检组副处级纪检监察员

    执笔人:

    蒋清文  河北省旅游研究会规划院规划室主任、特约研究员

    王  雪  河北省旅游研究会规划设计研究院办公室主任


 



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